黑龙江鹤岗实施财政重整：债务付息支出占比超10%红线！

曾因房子“白菜价”而引发公众关注的东北小城鹤岗，在2021年的岁末再度因“财政重整”受到舆论聚焦。

12月23日，黑龙江省鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。

南都记者注意到，鹤岗成为全国第一个实施财政重整的地级市。财政重整对鹤岗来说意味着什么？除了暂停招聘基层公务员，鹤岗还能做什么？不少城市也存在着财政风险和压力，如何防止下一个鹤岗出现？


财政重整

地方政府债务付息占比超10%，但不是政府财政破产

财政重整指的是地方政府在面临债务高风险时，采取一系列措施使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡，是世界各国常用的做法。

2016年11月14日，国务院发布《地方政府债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号），首次明确规定了“中国版”地方政府财政重整计划的内容。

什么情况会触发财政重整？《地方政府债务风险应急处置预案》规定：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

鹤岗财政重整，意味着鹤岗的债务付息支出占比已经超过10%的红线，财政形势严峻。但这并不意味着“政府财政破产”，相反，财政重整正是地方政府在面临债务高风险时采取的“急救措施”，以免最终陷入破产。

天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授李伟说，《地方政府债务风险应急处置预案》明确将政府债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。“鹤岗本次触发重整计划是对Ⅳ级（一般）债务风险事件的法定应对，应重视风险苗头但不必过于担心，尤其不必以西方国家‘政府破产’风险程度来判断我国的地方财政重整计划。”

财政危机中的鹤岗

10年人口下降15.8%，煤炭等支柱产业没落

为何鹤岗成为首个实施财政重整的地级市？资源枯竭、产能收缩、人口外流是根本原因。

“煤城”鹤岗是典型的资源枯竭型城市，在经历了百年的煤矿开采历史后，鹤岗的资源终于枯竭，随之而来的是产业收缩、工作机会减少、人口持续外流。根据七普数据，2020年鹤岗全市人口约89万，与十年前相比减少了16.7万，下降15.81%。其中，60岁及以上人口216800人，占24.32%，而65岁及以上人口占比达16.45%，人口老龄化严重。

2020年，鹤岗全市一般公共预算收入22.98亿元，同比下降7.8%；另外，鹤岗发债收入17.29亿元，转移支付收入104.65亿元。同年全市一般公共预算支出136.83亿元，另外还有债券还本支出8.45亿元、补充预算稳定调节基金0.39亿元等。

可以看出，鹤岗财政主要依靠上级补助、转移支付才能实现收支相抵。李伟对南都记者表示，鹤岗的煤炭等支柱产业没落导致一般公共预算收入中税收和矿产资源相关收入均回落，鹤岗的人口老龄化和青壮年劳动力的外流，导致社保基金等福利支出对上级补助、转移支付的依赖性增强。

李伟指出，但本次触发“10%”红线是因为前期举借的债务，在当期支付利息的压力过重，所以“表内”矛盾主要是因为近年来鹤岗的债务发行没有做好期限结构和利率结构的设计，根源上的矛盾主要是应尽快解决劳动力结构和产业结构的调整问题。

鹤岗能做什么

开源节流，不要过度依赖转移支付

鹤岗触发“10%”红线，实施财政重整，此次暂停招聘基层公务员就是财政重整的举措之一。

对于鹤岗来说，除了暂停招聘基层公务员，还能采取什么措施呢？《地方政府债务风险应急处置预案》中的预案措施主要分“开源”和“节流”两大方向。

首先需要加大清缴欠税欠费力度、暂停财税优惠政策，确保应收尽收，同时应增加政府资源性收入以及统一处置政府拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等。

“开源”的同时，地方政府还要“节流”。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。例如，不得新批政府投资计划、不得新上政府投资项目，公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，机关事业单位暂停新增人员，暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策等。另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。

如果以上措施加起来仍然“填不了坑”，地方政府可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但是，财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金。

李伟分析，我国地方政府债权人比较集中于机构投资者，债务展期和置换等模式可以对缓解付息压力起到“保底”功能；作为地级市的鹤岗没有自主发行地方债权限，其债券代理发行和偿付流程均由省级财政完成，申请省级救助也不可避免；此外鹤岗作为“资源枯竭型”城市，其产业结构转型升级也可以从中央财政得到专项转移支付。

“申请上级财政转移支付是一定的，但是这次矛盾爆发出来恰恰说明上级尤其中央财政也希望给地方政府释放信号：不要对纵向转移支付产生过度依赖。”李伟表示，想要得到救助，鹤岗的重整方案很重要。体现在停止招聘基层工作人员上，就是给上级政府呈现出控制甚至削减某些刚性支出，缓解债务压力的决心。除此之外，通过加强税收征管、加大清缴欠税欠费力度、盘活能源领域国有资产等方式努力做大蛋糕；通过暂停新上政府投资项目和投资基金、压减乃至取消编外聘用人员支出等方式对支出刚性进行“预算硬约束”；甚至向一般公共预算调入政府性基金和国有资本经营预算收入，增加预算收入账本归属的灵活性这些都是可取的。

“鹤岗未来几年到期债务付息压力主要是由前期存量债务形成的。”李伟指出，鹤岗税收、土地出让金等财政收入在未来一段时间内都不太乐观，从根本上解决问题还是得通过产业结构优化升级、吸引青壮年劳动力和人才回流、提升本地税收竞争力等做大自主财力的方式。而这，正是鹤岗面临的转型之痛。

会有下一个鹤岗吗？

专家：债务风险治理重心下沉将成今后的重点方向

鹤岗面临的问题，也存在于其他资源城市转型难的地方。有学者对南都记者表示，希望不要演化成系统风险。那么，会有下一个鹤岗吗？

对此，李伟表示，根据财政部2020年全国财政决算，债务付息支出占一般公共预算支出的比重，目前全国地方政府平均水平为2%左右。学术界对该指标没有特别公认的警戒线或合理区间，一般是用债务付息比例（Debt Service Ratio，DSR，债务付息支出占经常性财政收入的比重）度量，希腊、菲律宾要求不超过20%，立陶宛、波兰和巴西都要求不超过15％，印度要求不超过30%。“与其他国家相比较，我国地方政府债务付息压力整体可控。”

此前，四川部分县级行政区就曾实施过财政重整。李伟认为，这是地方财力比较紧张的一个短期状态，这种重整谈不上‘危机’状态。”李伟还指出，国务院获授权试点房地产税，一个重要目的也是要重建稳定的地方政府收入结构。“不排除未来部分城市还会面临财政重整，乃至相关责任人还可能被深入问责的情况。这种风险可能集中在前期债务置换不太顺利、传统落后产能的更新换代比较缓慢的城市中。”

李伟表示，当前地方财政总体风险可控。财政部已经通过债务信息公开、预警体系构建等风险防控机制，清理甄别了地方负债类别、额度等关键指标。需要承认的是，局部地区的基层财政，尤其是县乡财政确实存在存量债务风险尚未完全消化，增量债务风险又叠加“螺旋效应”的现实压力。“债务风险治理重心下沉会是今后的重点方向。”