美国退出《开放天空条约》对欧洲意味着什么？

编者按：近两年是美俄军控的坎坷之年，先有《中导条约》失效，再有《新削战略武器条约》续约难定。11月22日，美国“官宣”正式退出《开放天空条约》的消息让欧洲战略安全问题雪上加霜。


图为美国用于执行侦查俄罗斯任务的OC-135B侦察机。（图片来源：中国央视网）

夹在美俄之间的欧洲

美俄于1992年签署了《开放天空条约》（Open Skies Treaty），条约允许双方通过无武装的固定翼侦察机穿越对方领土收集情报，提高军事互信，大部分北约国家都加入该条约。

波兰驻北约政治顾问、波外交部前官员多米尼克·扬科夫斯基（Dominik P. Jankowski）在卡耐基智库欧洲网站carnegieeurope.eu撰文指出，相比于其他战略安全条约，《开放天空条约》是一份技术性很强的文件，长达97页。由于允许对方军机直接进入己方领土，因此条约在细节方面进行了严格的规定，包括每年飞越次数配额、飞机上的设备限制、飞行计划等。

2020年5月，美国单方面指责俄罗斯违反条约，并声称半年后（即11月22日）退出。尽管美国在声明中未指出俄罗斯具体违约内容，但据欧洲理事会对外关系委员会高级政策研究员古斯塔夫·格雷塞尔（Gustav Gressel）在官网ecfr.eu透露，俄罗斯禁止了外高加索、克里米亚、中央-2019军事演习的飞行区域，还限制了在加里宁格勒的飞行时间，这些都违反了条约规定。美国宣布退约后，俄方反驳美方的指责没有根据，并称美方提出的条件“绝对不可接受”。

美俄双方就此陷入了“自说自话”的互相指责，夹在其中的欧洲曾试图通过积极对话的方式将俄罗斯继续留在条约内，但并没有奏效。北京央视网报道，俄总统普京曾回应：“（欧洲的想法）真是一出好戏。你们都是北约成员国，你们倒是可以继续空中侦察，给美国传递获得的情报，而我们却不能空中侦察，就因为我们还留在这个条约当中。”

11月20日，距离美国正式退约的前两日，法德意等多个欧洲国家再次强调条约仍然“有效和有用”，欧洲国家的集体发声换来了俄方列出的“要求清单”，包括以书面承诺不禁止在有美军基地的领土上空进行飞行、不向美国共享其在俄领土侦察到的信息。


图为俄罗斯用于侦查美国任务的图-214ON侦察机。（图片来源：中国央视网）

条约究竟对谁有利？

在古斯塔夫·格雷塞尔看来，可以肯定的是，欧洲无法说服俄罗斯完全遵守原有条约，《开放天空条约》只对部分国家意义非凡，这也体现在欧盟“三心二意”的外交政策上，难以获得广泛的支持。而对于美国、俄罗斯这种已经拥有了庞大太空卫星系统的大国来说，再进行天空中的飞机侦察意义有限，但对于缺乏军事独立的欧洲中小国家来说，条约在一定程度上的确减少了其与大国之间军事权力不对等的问题。

据美国智库布鲁金斯学会（brookings.edu）网站数据，在《开放天空条约》实施的15年里，俄罗斯和白俄罗斯在美国上空进行了196次侦察飞行，美国在俄罗斯和白俄罗斯上空进行了71次，而其他缔约国家则在俄罗斯和白俄罗斯上空进行了高达500次以上的侦察飞行。从这些数字上不难看出该条约对于部分国家来说意味着什么。

在2014年的克里米亚危机中，美国在乌克兰顿巴斯地区和俄乌边境上空进行了侦察飞行，为乌克兰政府提供了数据和信息，也表达了美国在政治层面的支持。比利时媒体neweurope.eu称，对波兰来说，非常有必要加强其东翼安全，侦察飞机从该国领土起飞无疑比从德国领土起飞获得更多收益。

欧洲战略自主已不再是一种选择

退出《开放天空条约》是美国在任总统特朗普做出的重要决定之一，在其执政期的最后两个月里，将退约“进行到底”的政策会给美欧关系带来的影响还不明确，即将上台的拜登政府是否会改变该决定值得关注。按照以往的了解，拜登持多边主义看法，曾表示将恢复美国与欧洲的传统盟友地位，他和民主党议员还曾批评过特朗普政府退出《开放天空条约》是短视的，但是，上台之后的拜登面临现实问题如何考虑和决定还很复杂。

近年来，欧洲关于战略安全自主的讨论越来越多，正如德国总理默克尔所说的“必须将命运掌握在自己手中”，欧洲也愈发意识到这一点。尽管北约在欧洲安全中仍然发挥不可或缺的作用，但在北非萨赫勒、在东地中海等地区，仍然需要欧盟自己来统一立场、协调行动，从而维持地区安全稳定。

欧盟外交与安全政策高级代表兼欧盟委员会副主席约瑟夫·波雷尔（Josep Borrell）在媒体arabnews.com专栏评论文章中说，尽管拜登提出希望恢复大西洋关系，但是“回到过去”并不简单。面对国内和国际挑战，美国将更看重国际关系带来实际利益。“（欧洲）战略自主已不再是一种选择。”