告别盲目基建，有的城市开始拆除轻轨了

在轨道交通建设热潮中，豪赌失败的远远不只是有柳州。撰文丨熊志  " 烂尾 " 多年的柳州轻轨，还是没能逃脱被拆除的命运。 近日，柳州市召开扩大会议指出，经过反复、深入的科学论证，继续推进该城市轨道交通项目已不可行，通过改造整体利用也不可行。必须深刻反省、引以为戒，放弃幻想、坚决整改，全力整治 " 烂尾工程 "。
此前，广西柳州轨道集团发布施工通告称： 近期将依法依规对未批先建、违规建设的城市轨道交通项目开展综合整治。经评估论证，其中，位于桂柳路北侧的墩柱及搭建的附属设施严重影响交通通行和居民生活，决定采取拆除的方式进行整改。
被拆除的轻轨墩柱，位于柳州当地的主干道路上，曾是承载柳州市民 " 轻轨梦 " 的标志性存在。无奈柳州轻轨建设陷入长期停滞，这些墩柱也就孤独地挺立了多年，当地人甚至给它取名为 " 幻想柱 "，还有人开玩笑说这是柳州的 " 轻轨遗址 "。
违建的轻轨墩柱正式拆除，意味着柳州的 " 轻轨梦 " 就此搁浅。但轨道交通梦想搁浅的，何止是柳州？
01 柳州市的轻轨建设，正式启动还要追溯到 2015 年。这一年，《柳州市城市轨道交通线网规划》挂网公开，2016 年底轨道交通 1 号线试验段举行开工仪式，次年 6 月，2 号线也正式开工建设。 柳州是广西的经济第二城，开通轨道交通线路，一直备受市民期待，也被视作是提升城市形象的重要举措。直到前不久，还有市民在人民网论坛上留言，追问轻轨建设的进度。
从 2015 年线网规划公布，到 2024 年部分墩柱被拆除，柳州的轻轨建设，着实坎坷曲折。 尽管柳州人的 " 轻轨梦 " 更加遥遥无期了，但在当初规划之时，地方可谓是信心满满，一口气规划了多达 7 条线路。柳州当初为何有未批先建、大规模规划上马的胆量？ 一方面，柳州启动轻轨建设的 2015 年前后，轨道交通建设的审批门槛较为宽松，核准权限在 2013 年就被下放至省级投资主管部门。柳州轻轨未批先建，也是基于对未来审批宽松的乐观预期。 同时，在轰轰轰烈烈的城镇化背景下，大中城市人口快速集聚，基于缓解拥堵、提升城市竞争力的考虑，各地纷纷掀起地铁、轻轨的建设热潮。作为广西经济第二城的柳州，当然也想赶上这一趟风口。
另一方面，柳州是西南地区的传统工业重镇，一度风光无限，它不仅有螺蛳粉，还有雄厚的汽车产业基础，培育出五菱、宝骏、乘龙、风行等知名品牌。 但近些年来，在广西的强首府战略下，柳州被南宁逐渐拉开差距，同时还面临着桂林的穷追不舍。经济地位的下滑，让柳州在轨道交通建设上，有更迫切的动力，既是拉动投资，也是提升城市的综合竞争力。
这里所指的拉动投资，不仅涵盖了基础设施建设的直接投资，还涉及与之紧密相关的各类产业链投资。 轨道交通产业本身就是柳州的战略性新兴产业之一，中国中车集团也在柳州布局了产业发展基地，柳州轻轨 1 号线，当初就是选择柳州中车产业基地制造的跨坐式单轨车辆，可以让 " 柳州制造 " 实现自产自销。
于此，对于轻轨建设，不仅柳州市民满怀期待，地方主官更是重视异常。 有报道提到一个细节，在柳州轻轨开工后，时任柳州市委书记郑俊康，" 不止一次突击检查建设工地，为轻轨开的各种会议不计其数 "。他还公开表示，" 轻轨建设是实现柳州城市升级的关键之役 "。 这样的言论也从侧面说明，柳州的轻轨建设和地方政绩高度捆绑。这也为项目后续的曲折遭遇埋下了伏笔。
02
柳州轻轨项目长期停滞，直到最近开始当成违建拆除，从地方给出的公开回应看，原因也很简单，就是未批先建，违反了审批流程。 今年 9 月，有市民询问轻轨建设进度，柳州市轨道交通投资发展有限责任公司回复称，" 目前我市首轮城市轨道交通建设规划未获得国家发展改革委受理 "。 也就是说，柳州争取了这么多年，但到今天其线网规划还没有迈出审批流程的第一步，受理都没完成，更不用说审核通过。
柳州轻轨建设的停摆，本质上是过度冒险决策导致的一场 " 豪赌 " 的失败。 柳州野心勃勃地规划 7 条线路时，轨道交通建设审批确实处在宽松阶段，冒险未批先建，赌的就是在政策宽松期，通过 " 先上车后补票 " 的方式，使轻轨落地成为既定事实，进而再去完善手续。
然而，就在其轻轨项目刚刚启动之际，审批政策却骤然收紧。
2018 年，对轨道交通建设影响深远的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，也即 52 号文发布，对轨道交通建设的门槛进行了大幅提升，要求 " 严格建设规划报批和审核程序 "。 按照 52 号文的相关规定，申报建设轻轨的城市，一般公共财政预算收入应在 150 亿元以上，地区生产总值在 1500 亿元以上，市区常住人口在 150 万人以上。 2018 年，柳州的 GDP 为 3053.65 亿元，公共财政预算收入 193.78 亿元，市区人口在 200 万左右，三项指标都达标。
但柳州的轻轨建设，还有两个问题。
其一，未批先建，不符合审核程序，这和 " 严格建设规划报批和审核程序 " 精神相悖，若直接批准此类违规项目，将为程序违规提供不当先例，形成负面示范。 其二，地铁、轻轨建设门槛提高，最直接的原因就在于，一些地方一哄而上，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前的问题，加重了地方债务负担。 柳州的 GDP、人口等指标达标，债务率却居高不下，广义债务率一度飙升到 400%。 2023 年，柳州因为 " 要求国有企业垫资建设应由财政预算安排的项目新增隐性债务 "，被财政部点名通报。涉及的国有企业中，就包括 " 柳州市轨道交通投资发展集团有限公司 "。
按照 2018 年发布的《关于柳州市城市轨道交通近期建设资金支持的实施意见》，城市轨道交通建设规划项目资本金由市政府出资，资金来源为一般公共预算和政府性基金预算。 从这些信息来看，原本该政府出资建轻轨的柳州，就是在财政预算吃紧的前提下，特别是 " 在未获得国务院批复的情况下 "，让有关企业垫资（举债融资），来推动项目建设，形成了超过百亿的新增隐性债务。
这种不顾财政预算强行上马，加重地方债务负担的操作，显然违背了 52 号文的精神，柳州轻轨项目搁浅至今，一直拿不到 " 准生证 "，也就不奇怪了。 值得一提的是，在财政部的点名通报中，那位 " 不止一次突击检查建设工地，为轻轨开的各种会议不计其数 " 的时任领导，以及 " 柳州市轨道交通投资发展集团有限公司 " 的领导，后来都受到了相应处分。如今更是有人因受贿罪、滥用职权罪而被判刑。
正如柳州相关部门所表态的：大搞劳民伤财的 " 政绩工程 "，违背城市管理和公共交通发展规律，违反城市轨道交通项目立项审批规定，擅自盲目决策，顶风违规要求以举债融资等方式建设城市轨道交通项目，不仅形成 " 烂尾工程 "，而且严重影响城市交通和环境，给柳州经济社会发展造成无可挽回的重大损失和极为恶劣的后果，使柳州背上了沉重的包袱。
03 在轨道交通建设热潮中，豪赌失败的远远不只是有柳州。 比如，2017 年 8 月，就在柳州轻轨开工后不久，进入建设期的包头地铁突然被叫停，有知情人士表示，原因在于 " 高层认为当地财政收入与基建项目金额不匹配 "。 而就在前不久，财政支出上亿元但客流远低于预期的佛山高明有轨电车，以暂停运营的方式进行检修，何时能够恢复，遥遥无期。 更早之前，总投资 26 亿元、建成不到 7 年（实际运营仅 3 年多）的珠海有轨电车项目，最终也没逃过被拆除的命运。
另外，像山东潍坊规划的地铁线路，从 2015 年开始进行前期规划论证、可行性研究及勘察设计，2020 年上报，但迟迟未能获批。 面对市民的询问，潍坊市交通局回复称，" 城市轨道交通仍执行 2021 年 9 月的严控政策，国家发改委仍不受理一般地级市首轮建设规划 "。 在柳州启动轻轨建设的 2015 年前后，全国经济增长面临一定压力，需要基建项目带动经济增长，所以对于地方的轨道交通建设，政策层面一度采取了较为宽松的态度。
当前，很多城市的轨道交通建设空间趋于饱和，在城区人口增长放缓、债务负担持续加重的背景下，轨道交通建设再也不能盲目跟风、一哄而上了。 脱离经济、财政的实际状况盲目上马，不仅会加剧债务负担，还会导致资源的严重浪费。因为很多地方的地铁、轻轨开通运营后，客流都未能达到预期标准。像柳州的轻轨墩柱，还成为地面交通的障碍。 轨道交通建设前期建设投入大，后期运营成本高，审批从严将是未来的常态。柳州轻轨项目的拆除，是一个鲜明的警示案例，它提醒各地要科学规划、量力而行，否则，将会付出沉重的代价，或造成无可挽回的重大损失。