中国公布领事保护新规“中国公民走到哪 保护跟到哪”

资料照：中国军人在冬运会开幕式上升起中国国旗。（2022年2月4日）

台北 — 中国公布了首部领事保护与协助条例，声称“中国公民走到哪，领事保护跟到哪”。不过，分析人士表示，北京试图将过去宽广的战狼外交内敛成法律的形式，透过领事保护条例彰显国家主权，实际上就是中国国力向外延伸的展现，并扩大对中国公民的监控。北京正在运用法律战的形式在国际社会建构新一轮的话语权，这将会比战狼外交还难招架。

9月1日起实施

中国国务院7月14日公布《中华人民共和国领事保护与协助条例》，这是中国第一部为海外公民与机构的安全和权益保障所立的行政法规，将自9月1日起实施。

中国官媒人民网7月15日报道，当前有越来越多的中国公民和企业走出国门。新的领事保护条例将有助于领事保护工作的法治化、制度化、规范化，进一步提升领事保护工作水平，强化海外安保能力建设。

中国司法部说，从2011年至2019年，海外中国公民人数和中国驻外机构数量迅猛增加，中国内地居民每年出境人数从7000万人次增至1.75亿人次，境外注册中资机构从1.8万家增至近5万家，海外劳务人员和留学生遍布全球各个角落。与此同时，各种类型的领事保护与协助案件数量逐年增加。以2022年为例，共处置约7万起领事保护与协助案件，接听了近50万通的求助电话。

分析人士表示，近年来，中国确实在实行所谓的“依法治国”，将过去各式各样散落或是不完善、不明确的行政规章将之法律化，尤其在国家安全和国家主权方面的相关立法做的最多，比如《反间谍法》、《对外关系法》、《网路安全法》等。然而，中国这么做的背后有其目的，一是彰显中国的国家主权，二是凸显中国在国际社会上的执法行使能力。

国际人权团体保卫卫士2022年9月15日发表报告说，中国在海外设立的警务服务点还从事一些执法任务。

大棒与胡萝卜

中国虽然为其海外公民设立专法保障人身安全与权益，但中国“跨境镇压”的行动却早已开始，而且从未间断。总部位于西班牙的国际人权组织“保护卫士”（Safeguard Defenders）在去年9月的报告显示，中国在全球各大城市建立了大约54个“海外警侨服务站”，名义上是服务中国侨胞，但实际上却是监视中国海外侨民，甚至从事一些“执法任务”。

美国政府资助的非政府组织“自由之家”今年3月发布的报告指出，在2014至2021年发生的735起跨境镇压事件中，逾三成出自中国之手，是从事跨境镇压最多的国家。报告说：“中国的威权政权正进行最复杂、最全面和全球性的跨国镇压运动”。

分析人士说，中国一方面用法律创造了一个依法行政的环境，但同时也用法律正当化遂行有关通缉、秘密抓捕 、骚扰、威吓，甚至长臂管辖的负面行为，这是“大棒”与“胡萝卜”同步在进行的过程。

台湾香港协会理事长桑普

台湾香港协会理事长桑普在接受美国之音采访时表示：“保护跟镇压都是一体两面，他可以有实力来保护你，就等于有实力来镇压你。”

桑普表示，很多国家都会立法保护自己的海外公民，本无不是，但中国不同的地方在于，其他国家是站在保护公民的立场而立法，但中国的本质是为了国家安全，这点很不一样，这可以从法令开头的内容就可以看出。

《中华人民共和国领事保护与协助条例》第二条指出：“领事保护与协助工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，贯彻总体国家安全观，加强统筹协调，提高领事保护与协助能力。”

贯彻国家安全

桑普表示，中国领事保护跟协助条例涉及到的不是保护，而是从头到尾都在贯彻中国国家总体安全观，是把国外的领事保护相关立法拿来当作门面，包装成“说好中国故事”，是假保护之名行执法之实，而且执行的是中国共产党的命令。这种表面一套、实际又是另外一套的做法，向来是中共的看家伎俩。

值得注意的是，这项领事保护新规赋予地方政府更大的功能，规定地方当局必须投入更多的人力和财力来动态监控辖区内的境外人员和机构，并要制定应急预案，共同应对涉及中国公民和境外组织的突发事件。

桑普说，自从中国领导人习近平提出所谓的“总体国家安全观”之后，中国的地方政府就布建起很多国安和外交方面的任务。这次领事保护新规的第19条与20条提到地方政府有预警、宣传和教育培训的责任，看起来像是比较边缘的工作，但等于地方政府也肩负起监控海外人士一举一动的作用和搜集有关的情报，因为要有情报才能做好安全预警与教育培训的工作。

强化地方政府功能

桑普说，如此一来，无疑是中共的监控系统又多了一个“套路”，不只是中国共产党的国安、公安、社会工作部在监控人民，现在又加上地方政府的势力以及海外的中国领事馆与驻外机构、海外警侨服务站等地上、地下组织来做多线路监控。它们全部都是中共党国体制下的一员，每一条不同线路之间可以互相监督，只要有其中一条线路能够达成党的目的，就已经成功了。所以这在表面上是强化地方政府的功能，事实上是垂直整合外事加上安全等单位，建立一个更严密的监控网，以对各地出访、出游甚至移民的中国公民，进行更严密的掌控。

桑普说：“那如果要这样子来处理的话，等于说要几个套路一起来去监控中国公民，等于一切逃不出中共的五指山（意指手掌心），全面的监控。”

他还说，如果地方政府借由骚扰在中国的家人来给海外异议人士施加压力，将可使中国的海外威吓剑及履及，达成中共专政的目的，影响所及不容小觑。

绵密掌控

根据“保护卫士”的调查，中国跨境镇压通常是运用一些非法或是合法的手段，比如引渡或是透过国际刑警组织发布“红色通缉令”，然后一些跟中国比较交好的国家就会在不考虑人权受到戕害的情况下，逮捕被中国锁定的对象。此时中国政府会依法派员去监狱探访被捕人士，但不是去提供相关的领事协助，而是强迫、威胁被捕者乖乖回中国投案，也就是所谓的“劝返”。

“保护卫士”发布的“海外110”报告（110是中国的报警专线）里所提到的西班牙和塞尔维亚的案例，就是由中国福州公安局和浙江青田县警方，通过与当地跟统战有关的同乡会合作建立“海外警侨服务站”，再通过侨团、海外志愿者联络员等，积极开展长臂执法行动。而这些联络员可能是海外警侨服务站的主任、副主任或是里面的工作人员。

保护卫士专员陈靖捷

“保护卫士”倡议与研究专员陈靖捷在接受美国之音采访时表示，中国在2007成立外交部领事保护中心，比较重要的是在习近平上任后，于2014年开始在世界各国成立华人辅助或华人协助中心，简称华助中心。华助中心虽然一开始是由政府设立，但后来2018年中共党和国家机构改革后，将国务院侨务办公室并入中共中央统战部，对外挂“侨办”的牌子，但履行的是海外统战工作与侨务管理工作等，所以中国所谓的领事保护法规政策与实际作为，比较像是中国共产党对海外侨民的一个巨大掌控。

陈靖捷个人认为，过去不论是海外警侨服务站或是联络人员的机制，都比较是地方政府直接跟与该地方有历史渊源的海外侨团直接联系，现在新规看起来希望能做一个统整，让中央和地方的所有资讯都能互通，以助于侨团管理。

陈靖捷强调：“但是必须要知道的是，虽然这个领事保护条例是由外交部所主导，但是实际上在中国共产党对海外公民的控制上面，还是以党中央的统战部来去作为第一线的管理统筹，还有资讯收集的工作。”

认知作战

台湾中央警察大学助理教授王智盛

台湾中央警察大学国境警察学系助理教授王智盛在接受美国之音采访时表示，领事保护条例也是一样，北京试图把过去宽阔的战狼外交内敛成用法律来行使，而这次依托的对象是海外华人。他说，透过这种方式，表面上美其名是要保护海外公民的权益，但实际上就是中国国力向外延伸与扩张的展现。其中，最重要的地方就是它用法律的方式去呈现，这会让其他国家在面对华人保护争议时，中国可以用有领事条例为由强力介入。

王智盛说：“这种法律战的形式会让其他国家比过去的战狼外交的口水战更难以招架，所以可以看得出来，北京确实在试图用法律的方式去建构自己在国际社会上新一轮的话语权。”

陈靖捷跟桑普也都提到，根据中国大陆的法律定义，中国公民也包含台湾民众，所以中国领事保护条例也是一种宣传手法，宣传台湾公民在海外也能获得中国领事保护与协助，借此造成既定事实，进一步削弱台湾的国家主权。

桑普认为，这是中共的一种不对称战争手段，利用极低的成本达成最大的恫吓效果，研判未来相关中国对台湾海外援助的假新闻与认知作战恐会加剧。