美媒:业余主义统治美国外交,门外汉正危害世界

编者按：本文节选编译自2022年10月26日美国《政客》杂志(POLITICO)的文章，原标题：《美国的外交政策业余人士正在如何危害世界？》（How Foreign Policy Amateurs Endanger the World）。作者：Derek Leebaert ，哈佛/麻省理工学院季刊《国际安全》的创始编辑，曾在美国海军陆战队预备队任职，并创办了瑞士管理咨询公司管理联盟伙伴(MAP AG) 。他的最近一本书《即兴创作》在2020年获得了两年一度的杜鲁门图书奖。

核心提要：

1. 美国外交政策经常出现严重的错判，譬如时任肯尼迪总统国家安全顾问的邦迪1962年曾宣称美国能击溃越南，“伤亡人数甚至不会超过华盛顿每年车祸造成的伤亡”。错判的大部分原因在于美国政府采用猎官制任命了大量高级官员，导致外交政策业余主义之风的兴起。这套任命制度让邦迪之流顺风顺水，但也使美国在制定外交政策时存在很多错误动机。

2. 从肯尼迪担任总统开始，美国执政风格转变得更为鲁莽，非职业官员数量陡增。猎官制下的受任者往往来自学术界、律所、企业，而缺少国际事务相关经验，比如莉兹·切尼在2002年被任命负责近东地区事务时，她甚至对该地区一无所知。美国的公务和外交由此被削弱。

3. 一些非职业官员在诸如伊拉克战争和越南战争前，嘲笑专业人士害怕打仗、缺乏干劲，最终酿成苦果。猎官制催生出认为美国能够管理其他国家种族、意识形态和政治问题的幻想，对中美关系乃至全世界带来巨大危害。

4. 借助猎官制直接掌权的人，对危险和极端跃跃欲试，史学家雅各布·布克哈特称之为“紧急事件人”。继续放任白宫的猎官制，相当于在制定外交政策时掷骰子。但实际上人选问题几乎无法改善，顶多就是非职业官员和职业官员的比例会变化，这最终会降低其制定战略的能力。

拜登政府最近公布了新的国家安全战略，其中包含美国外交政策的宏伟目标：打败越发危险的俄罗斯和中国。为此，政策制定者认为美国必须“决定未来”。

（2022年10月13日，中国外交部发言人毛宁主持例行记者会，会上有记者就美国《国家安全战略》进行提问，毛宁表示，当今世界正经历百年未有之大变局，但和平与发展仍是时代的主题，也是人类社会的共同愿望。我们反对固守冷战思维和零和博弈等陈旧观念，也不赞成渲染地缘冲突、大国竞争。这些做法都与当今时代潮流和国际社会期待背道而驰，必定不受欢迎，终将遭到失败。——编者注）

决定未来是前美国国务卿康多莉扎·赖斯15年前的目标，这一设想并不如“重整中东”力度那么大，也没有那么高级，不像肯尼迪的国家安全顾问麦克乔治·邦迪1962年宣称的那样，美国能击溃越南，伤亡人数甚至不会超过华盛顿每年车祸造成的伤亡。但“决定未来”的设想确实符合美国一直以来的一种危险观念，即认为美国有足以随心所欲塑造世界的强大能力。

▎ 赖斯（1954年11月14日－），曾任美国国务卿及美国国家安全顾问；她是美国历史上第一位非裔女性国务卿，亦是就任此职的第二位非裔美国人（继科林·鲍威尔之后）以及第二位女性（继奥尔布赖特之后），同时也是第一位担任美国国家安全顾问的女性

▎ 麦克乔治·邦迪(1919年3月30日-1996年9月16日)，曾担任约翰·肯尼迪总统的美国国家安全顾问，并在1961年至1966年间担任林登·约翰逊的安全顾问；他是肯尼迪和约翰逊政府期间美国越南战争升级的主要设计师之一

在阿富汗和伊拉克战争中的失败或许让美国短暂地懊悔过，就像在越南战争之后那样。但这并不代表赖斯和邦迪这样严重的错判不会很快再次出现。毕竟，这些致命失误只是几十年来美国外交政策失误中最严重的几项。

为什么这么糟糕的想法会在美国外交政策的制定过程中出现？ 尤其是在其他发达民主国家很少出现的情况下。

大部分原因在于美国政府采用的任命制度，包括国家安全机构的人员任命。 白宫负责任命政府各部门约4000个高级官员的人选。而在外交政策和国防领域，来自行政机关以外的受任者往往具备更多学术界、律所、企业方面的经验，而非国际事务相关经验。

这种随心所欲的任命方式就导致官员 缺乏经验、急于行事，并催生出能够管理其他国家的种族、意识形态和政治问题的幻想 。

“我没想到会这么难，”赖斯针对伊拉克问题总结道，此前邦迪也承认越战比他预期的难得多。这套任命制度，让赖斯、邦迪之流顺风顺水，但也使美国在外交政策制定过程中存在很多错误动机，更容易被对手国操纵。

此外，猎官制存在更深的问题。 内阁成员以及几乎所有大使的影响力可能都比不过他们的下属，是这些下属们每天在国务院、五角大楼、国家安全委员会制定、实施决策。与其他任何一个严肃的国家不同，美国政府的这些执行岗位都可以通过猎官制任命，包括关系到战争与和平的关键职位，比如负责政策的国防部副部长、国务院顾问、负责国际安全的助理国防部长、负责政治与军事事务的国务院官员，其中大部分不用得到参议院确认。结果就是，每届政府或多或少都充斥着乱七八糟的人。

（猎官制，patronage system，又称政治分赃制，一种从19世纪起盛行于美国的政治制度，即在选举中获胜的政党和政治领袖，按照对于选举的贡献和人情世故，任命新政权公职人员，双方进行利益互换。——编者注）

▎ 猎官制（patronage system），图源：Political Dictionary

外交政策业余主义兴起

美国并非一直以来都如此鲁莽。肯尼迪就任后花了一千天才让这种鲁莽变成系统性的。

当然，杜鲁门和艾森豪威尔政府在此之前都有过很多失误，朝鲜战争是美国四次败战中的第一次。肯尼迪担任总统期间，鲁莽达到了新高度。突然之间，刺杀和核边缘政策成了手段，而处于戒备状态的战略导弹和轰炸机数量翻倍。肯尼迪还很骄傲派去越南的特种部队数量增加了6倍。

▎1961年，肯尼迪就任美国总统，美国特种部队进入越南，发动越南战争

美国执政风格为何突然转向？肯尼迪在任期间，美国各种军事力量成倍增加。任命职位数量陡增，各种各样背景的人很快填满了这些岗位。 比如大学教授们，此前他们大部分人担任的是国防顾问，突然成了正式官员。肯尼迪让他的国家安全顾问邦迪搬到白宫西翼办公室 （West Wing，是位于白宫西翼的一系列办公室群，其中美国总统日常办公的椭圆形办公室，供所有内阁成员开会讨论的内阁室，由总统与国家安全委员会一起处理涉及战争、恐怖袭击等突发紧急状况的战情室和罗斯福室等都坐落在这里。不过这里还有更多为总统各类助手、顾问准备的办公室，如白宫办公厅主任、白宫新闻发言人、国家安全事务助理、国内事务助理等。——编者注） ，年轻且充满干劲的邦迪在1961年1月上任。

▎美国曾以“The West Wing”（中译“白宫风云”）为名，拍摄过一部政治题材的电视连续剧，于1999年至2006年期间分七季放送播映；此剧场景设定在白宫西翼办公室，该处是虚构人物美国民主党总统约书亚·巴特勒的椭圆形办公室和总统高级幕僚办公区所在地

后来的多届政府继续错误地幻想美国凭借军事实力可以为所欲为，并且继续任命大学教授和智库研究员担任一线岗位，并未取得更好的效果。 诚然，在众多的自我欺骗以外，确实有很多伟大成就。比如，美国打败了苏联，形成了稳固的联盟，还短暂、集中且有效地干预了科索沃和科威特战争。但整个记录令人不寒而栗：除了败仗，还有与残暴的酋长和沙阿交好 （沙阿：shahs，统治者头衔。伊朗的最后一位沙阿是巴列维国王，他曾镇压政治异议者，曾受到美国支持——编者注） ，1970年看似与苏联缓和关系，接着却在80年代支持萨达姆·侯赛因。最严重的是，美国还在不断犯下更大的错误。

▎巴列维国王

如今，总统人事办公室负责任命635个国务院和国防部的岗位，几百个国土安全部的岗位，以及其他涉及到外交政策的岗位。 美国国家安全委有300多人，其中20%的高级别岗位是总统人事办公室任命的，其他来自于军队和各政府部门。

斯蒂芬·哈德利 于2005年接替赖斯担任国家安全顾问。在我2019年在华盛顿做了一个关于外交政策短板的讲座后，他为这种任命方式进行了声辩。整个行政机关由一人说了算，因而只有充分将国家机器按个人意愿塑造，总统才能最有效地行使权力，尤其是在外交领域，宪法赋予了总统极大自由度。

▎斯蒂芬·哈德利，生于1947年2月13日，曾在2005年至2009年期间担任第20任美国国家安全顾问，他在乔治·W·布什总统的第二任期内任职；哈德利在布什第一任期内担任副国家安全顾问；在此之前，哈德利在国防和国家安全领域担任过各种职务。他还担任过律师和私人执业顾问

因此，干劲十足、聪明、且受过良好教育的人就进入了这个任命体系。 比如现任国家安全顾问杰克·沙利文，之前是律师，2009年成为时任副总统拜登的首席国家安全助理；特朗普执政的4年，他一边教学一边提供政策咨询，一直到拜登当选总统为止。赖斯2001年第二次担任公职，此前在老布什执政时她在国安委工作过2年，中间她在斯坦福工作了10年。还有邦迪，在哈佛任教十余年后，在肯尼迪执政初期时首次担任公职。

▎ 杰克·沙利文，美国政策制定者，现任美国国家安全顾问，2016年希拉里·克林顿竞选美国总统活动高级政策顾问以及2020年乔·拜登竞选美国总统团队的高级政策顾问

在这个制度下，随着一届又一届选举，外行变成内行，哈德利不断升职——他是共和党人，1974年到1977年在国安委担任分析师，之后一直到1989年都在华盛顿做律师，在老布什政府又做了三年半的国防部助理部长。又做了很长一段时间律师后，小布什上任，2001年任命他为副国家安全委顾问。他推动了美国2003年入侵伊拉克，并因此接替赖斯。

像这样职业发展的人还有很多，他们都有足够的资质、强大的政治人脉以及成为国家安全文职官员或是制定外交政策的野心。 他们在行政机关工作的时间都少于按能力晋升的外事官员和公务员。

莉兹·切尼 在国会的高光任期之前，就是现行外交政策制定方式的代表，她体现了这类工作岗位不要求经验。莉兹·切尼1996年从法学院毕业，有政治人脉，2002年被任命为副助理国务卿。她的职权范围在近东地区，但她对该地区一无所知，上任时正值局势大乱。

▎ 莉兹·切尼（1966年7月28日－），美国共和党人。2022年8月16日，美国怀俄明州举行国会中期选举的共和党党内预选；莉兹·切尼在共和党预选中不敌特朗普支持的对手哈丽雅特·哈格曼，她无缘连任国会众议员

这种任命方式非常独特，欧洲、日本、巴西、俄罗斯、中国的部长都是由全职的职业官员担任，尽管会频繁轮换。理想状况下，华盛顿的方式能让短视的任命官员与关注长期问题的职业官员形成一种重要的平衡。实际上，美国的公务和外交却因此被削弱。

联邦政府各部门按能力划分职级，但要知道，外交外事更侧重琐碎、务实、长期的经验。在此基础上形成的专业性是在其他领域很难获得的，即便某些律师、教授和智库研究人员在政府工作过一两次。

经验不足的代价

任命官员的相关实际经验问题只是猎官制的缺陷之一。

2001年，布什政府新任命的国防部政策副部长之前是在一家6个人的律所工作，这可是管理国防部国际关系的重要岗位。2005年，他卸任去智库工作，在他卸任后写的回忆录中，可以看到他曾对入侵伊拉克、改变中东产生了极大热情，他还嘲笑美国的外交官害怕打仗。

再往前40年的邦迪，有用的经验比他的副部长还少，他就嘲笑国务院的专业人士在面对越南冲突升级、政权更迭等艰难决策时缺乏干劲。不出意外，在伊拉克战争和越南战争之前，通常是有经验、长期从事外交服务的专业人士，在了解历史、外国文化和语言的基础上，质疑美国能否一夜之间彻底重塑一种文化。

第二个局限性在于这些被任命者任期较短，来来去去。

华盛顿的一位律师，曾被任命为克林顿政府的副助理国务卿，2000年回去继续做律师了，他承认奥巴马总统任命他为驻利比亚特使时，他已经多年不关注时事了。

过度依赖短期官员就会使整个体系变得急迫。 而这样有时很危险，比如在谈判核武协定的时候。任命官员非常专注、头脑灵活且目标明确，有办法让不够坚定的官僚部门接受自己的目标。任命官员或许业余，但他们都是立刻行动，以免有其他紧急议题出现，或者他们的政府下台了。

第三个局限性在于很多任命官员和内阁成员一样，认为美国能塑造地缘战略环境，比如针对中国。

他们认为，只要有足够的资源、决心以及美国式的管理学，就能塑造地缘战略环境。 1961年至1967年，肯尼迪和约翰逊政府的国防部长、福特汽车公司总裁罗伯特·麦克纳马拉就认为 “所有问题都能解决”。他在国防部雇佣了一堆和他志同道合的来自哈佛、斯坦福、兰德的人，急切地想要遏制中国，然后又以同样方式对待越南。

▎1966年5月11日，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉在向参议院外交关系委员会汇报越南局势时，整理着个人文件 图源：美联社

在经历多次类似的失败后，已退休的大卫·彼得雷乌斯上将在文章中谈论当时应当如何“持续、世代相承”地“管理”阿富汗。说这话的人不少，半个世纪以来的高级别文职官员都这样说。这种观点不仅代表要稳固外交政策，更是倾向于认为只要使用正确的政策工具，就能平稳地管理和微调亚洲与中东地区。

擅长非胁迫性规劝的职业外交官还有一点不同。那就是在重大决策中，外交事务官员通常被边缘化，很难成为“全球格局构建者”，反而是最高级别官员，不停地“暗中动手脚，颠覆一两个经济体”，目的是拯救世界各地的民主。

“紧急事件人”的危险之处

个别政治人物借助任命制度直接掌权。现代政府给他们提供了机会，他们对危险和极端跃跃欲试，被战争与和平带来的刺激吸引。 19世纪史学家雅各布·布克哈特称之为“紧急事件人”，这种人物在华盛顿非常多。

哈德利的一位继任者，约翰·博尔顿，在特朗普政府工作过18个月，就是个好例子。博尔顿是完全的业余人士，这也符合布克哈特的定义。他近50年的职业生涯中，前后总共只有14年时间在研究政府。大多数时间是在律所工作，参加政治活动，在司法部负责国内事务，或在智库做研究。但他谈到任职期间参与发动别国政变时，他表示政变即使成真也毫无意义，因为华盛顿无法控制未来。

▎博尔顿自2018年4月起担任特朗普政府的总统国家安全事务助理；2019年9月，特朗普宣布博尔顿已在他要求下辞职；2022年7月13日，博尔顿在接受CNN著名记者塔珀采访，谈及进行中的国会山骚乱调查时，承认在自己任职期间，美国曾策划了旨在颠覆别国政权的政变

博尔顿在2022年吹嘘参与策划政变，不禁让人想起另一位国家安全顾问，他在1972年自称是“独自骑着马带领火车的牛仔、独自骑马进城的牛仔”。这两人都幻想自己有不可思议的能力。

当年那位就是亨利·基辛格。 尼克松总统非常了解外事，发现基辛格这种人煽动危机是为了吸引别人注意自己，还说这个哈佛教授如果不是因为越南，大概首次任职就会在厄瓜多尔发动一场危机，后来也确实爆发了多次危机。基辛格还曾模仿肯尼迪的国家安全顾问邦迪，向尼克松总统建议说：“国务院的缺点在于缺乏干劲。”

▎基辛格

除了政治任命者以外，美国的将军、立法者、严格筛选出来的外事官员，以及公务员、中情局都可能推崇愚昧的观念。 毕竟美国的高级军官不断告诉政客，美国强大的空中力量是万能的，永远能带来决定性优势。但将军、立法者、外事官员、公务员或是中情局并不负责推动日常决策。

能取得胜利意味着能无所畏惧地面对更大的问题。取得胜利需要这样的从容稳重，而美国海军在暴风雨天气给船舰加油就体现了这种坚毅的特质——“虽然不容易，但确实是日常工作”。专注、严肃对待国家需求、且经验丰富的职业官员，不带着幻想工作，才会有这样的特点。而继续放任白宫的猎官制，就相当于在制定外交政策这种大事上掷骰子。

实际上人选问题几乎无法改善，顶多就是任命官员和职业官员的比例会变化。 人脉广的人借助外交、国防政策推动自身职业发展，太多有影响力的人，来镀了层金就走了。尽管如此，知道这些缺陷能让我们合理质疑新闻中的“国家安全建设”和美国的目标，比如最新国家战略文件里的“捍卫世界各地的民主”。

美国特殊的选人机制最终会降低其制定战略的能力，更不用说制定宏大战略的能力， 这些都需要采用广泛的手段并综合长期的目标。几十年来，看似深思熟虑过的政策其实都是在国内政治压力下敲定的临时决策，那结果又能好到哪去？