北京大学法学院教授 王锡锌
撰文 | 左璐
1月1日，武汉警方在微博上通报：对在网上发布、转发不实消息的8名武汉市民进行了传唤，并依法进行了处理，但并未公开其具体传唤理由。
这8人之中的一位医生，接受北青深一度记者文字采访时公开了警方的训诫书，此时他已经因感染新型冠状病毒住进了重症监护室。在其公开的训诫书中，他因在“2019年12月30日在微信群发表有关华南水果海鲜市场确诊7例SARS的不属实言论”，武汉警方对其提出警示和训诫，并认定其行为已经严重扰乱社会秩序。
随着疫情进展，无论官方还是民间，都倾向于把这8位市民视为最初发出警报的人。关于地方有关部门对谣言处理的措施，也引起关注。
1月28日，最高人民法院官方公众号发表文章，对谣言问题从法理上进行了解释，其中就提到了8名武汉市民的问题：
“事实证明，尽管新型肺炎并不是SARS，但是信息发布者发布的内容，并非完全捏造。如果社会公众当时听信了这个‘谣言’，并且基于对SARS的恐慌而采取了佩戴口罩、严格消毒、避免再去野生动物市场等措施，这对我们今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事。所以，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者、传播者在主观上的恶性程度，及其对事物的认知能力。只要信息基本属实，发布者、传播者主观上并无恶意，行为客观上并未造成严重的危害，我们对这样的‘虚假信息’理应保持宽容态度。”
1月30日，国家卫健委高级别专家组成员曾光在接受环球时报主编胡锡进的采访中说道，这8个人是可敬的，我们事后评论，可以给他们很高的评价。
同一天，武汉警方终于对这个问题再次做出回应。下午2点13分，武汉警方在微博发声，“因8人情节特别轻微，当时公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚”。之前1月1日的通报微博已被删除。
从法律层面来说，编造、传播虚假信息的法律责任究竟该如何认定？行政处罚乃至刑事制裁的力度应该如何细化？对此我们采访了北京大学法学院教授王锡锌。
8位武汉市民究竟违法了吗？
问：此次武汉公安机关对8位市民的处理方式合法吗？
王锡锌：如果目前警方通报属实的话，他们对这些人进行了传唤，情节显著轻微，没有进行任何包括警告、罚款、行政拘留在内的行政处罚。签署《训诫书》是一种批评教育的措施，没有实施处罚。也就是说他们选择了批评教育，没有实施处罚。如果警方今日通报属实，警方的处理可能跟我们过去看到的一些信息还是有一些出入。
问：武汉公安在1月1日的发布中，通报对这8位武汉市民依法进行了处理，未详细说明。但在昨天下午2点左右，再次补充通报只是给予了批评教育。我们是否可以看见武汉警方态度的转变？
王锡锌：很难说警方有态度的转变。首先，还是要搞清楚当时警方到底采取了什么样的措施，如果当时就是这么处理的，他只不过是把情况进行进一步的说明和澄清，并没有态度上的转变。但这个澄清和说明，我觉得至少释放出一个信息，表明警方对这件事也承受着巨大的社会压力，需要通过进一步说明来澄清。
问：公安机关对8位武汉市民的通报处分理由是“散布不实虚假信息”，法律上对“虚假信息”是否有明确的定义？
王锡锌：法律中的“虚假信息”就是我们通常所说的谣言，但它和社会层面的“谣言”还是有区别的。法律对“虚假信息”并没有明确的定义。但需要注意的是，虚假信息只是一个关于信息是否真实的规定性概念；仅仅存在虚假信息，并不足以构成任何后果。法律法律所制裁的是“编造和传播虚假信息”的行为。
问：如何认定当事人是在“编造、传播虚假信息”，有哪些具体的认定标准？
王锡锌：在法律上至少有三个递进推进的门槛和认定标准。
第一，也是最简单门槛或最低标准，就是从内容上看信息是不是真实的，信息是否与真实相符合。如果认定行为人编造、传播了虚假信息，要进行处理的话，警方就应当去调查取证，认定真实的信息是什么，只有通过调查取证确证了真实信息，才能判断行为人所发布或散步的是否属于虚假信息。
也就是说，认定虚假信息，执法者负有调查和确定真实信息的法律义务。
但很不幸的是，一些执法部门没有把好这个最基本的门槛。我看到一个例子，1月22日青岛警方对一名编造虚假信息的市民采取了刑事拘留，也就是把他当犯罪嫌疑人来处理。
警方的通报里有提到他编造的虚假信息，内容为“齐鲁网闪电新闻发布山东省青岛市即墨区北安街道发现1名来自武汉的疑似新型冠状病毒感染的肺炎案例”，但该通报并没有提到这个信息是真是假。
从逻辑上说，既然是通报，至少要说明“经过权威部门调查”之后的真实信息到底是是什么，否则就很难判断警方是否履行了对信息进行甄别、调查、确认的职责，并在事实基础上依法采取处置措施。
换句话说，执法部门要对市民以“传播、编造虚假信息”来处理时，必须要经过权威的和法定程序的信息甄别，以确证的真实信息作为证据和对照。
在这个意义上，不实信息也具有向官方的信息确证和信息发布进行倒逼的功能。执法机关对信息是否虚假的确证义务，也是防止执法权力滥用所必须的。如果认定所发布的信息为虚假信息，就必须要有权威部分对相关信息的认定和确证，这就可以抑制执法权的滥用，也有助于责任追究的明晰化。
谁说了假话就谁来担责，这就可以有效引入约束机制。你说别人造谣，你得拿出证据来，用事实说话；不然我们怎么能说别人造谣？自己不喜欢的就认定为谣言，那就任性了，就会乱套。
第二，在信息不明晰或者信息高度不对称的状态中，社会心理层面会本能地产生高度的警觉，甚至一定程度的恐慌。
应当认识到，这种警觉和恐慌是必要的。比如传染病可能发生的时候，这个时候谁都不清楚，甚至连医生都不清楚，那这时候就是靠高度的警觉来提供社会心理和行动层面的预警资源。
在这种情况下，我们对所谓的“虚假信息”的认定，应当有一个更高的认定门槛，就是必须考虑主观上行为人有没有可能认知所谓真实的信息。比如一个人编造了一个谎言，但他并不知道真相，那他无非是在做一些猜测，这种猜测是出于警惕性，且是出于善意。如果我们一味地要求这些“预警”性信息必须真实，也可能压制警惕性的本能。
所以对“造谣”行为人主观状态的判定是非常重要的，没有人是全知全能的，没有人能够把所有的信息把握的那么准，特别是在非常态时期，保持社会心理警惕的必要性与信息的不确定性叠加，虚假信息的出现几乎不可避免，但不应当被棍子打死。
也即是说，即使“虚假信息”和事实发生了偏差，也不应当一律对发布和传播的行为人予以打击。过度打击的后果就是消灭了信息的竞争，实际上会造成寒蝉效应，没有人敢再说话，没有信息流通。但这种情况下，社会心理的恐慌和焦虑并不会减少。
缓解恐慌的办法是充分的、及时的权威信息供应，没有在供给侧提供更多的信息供应，而是在打击需求侧，这就是头痛医脚了。
第三个标准，我们还要进一步看虚假信息对社会秩序到底会带来多大的危险。在一个传染病情况不明的情况下，其实每个人心里都很焦虑和恐慌，不发布信息，大家交流焦虑；发布错的消息大家也会焦虑。但很多时候，错误的信息至少具有倒逼和聚焦的功能，反映出社会对信息需求的聚焦点。
在非常态时期，既要控制不实信息带来的危险，更要控制信息真空带来的危险。这种时候作判断时，就要对信息流通有一定的容错率，要考虑错误信息的社会危险程度，必须是错误信息可能或已经对社会秩序的扰乱达到了现实、紧迫和重大程度的时候，才能对不实信息予以打击。
因为在突发紧急情形下，社会本能性地需求大量信息，但信息供应无法匹配，没有谁能确保准确而及时的信息供给，官方也无法确保及时并准确的信息供应。对扰乱社会秩序的把握，必须要非常谨慎，充分考虑社会心理因素，严格遵循法治思维，不能用单一的维稳、政治化思维来对待。
而且如何理解扰乱社会秩序？秩序铁板一块，表面上风平浪静欢乐祥和就是好的秩序吗？我们的社会秩序就这么不坚固吗？就不能受到一点点秩序的波动？我看不是。
1月29日，贵阳市乌当区东风镇，市场管理人员上门与辖区经营户签订《抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情的责任书》。（新华社图）
“我们应该公平对待他们”
问：对编造、散播谣言的法律责任认定，执法机关是否有较大的人为裁量空间？
王锡锌：这个裁量权空间很大，有的地方存在法律问题政治化。目前对编造虚假信息的判定有几个问题。
首先是选择性执法比较明显。不实的信息多了去，我看到微信里面天天在传病毒是哪个国家制造的，这个是不是谣言？有没有查证？好像没有查处，也没有被删除。
其次是，执法机关没有一套严格的标准来指导执法，比如“扰乱社会秩序”的危险程度该如何判断？不能想怎么认定就怎么认定，需要具体的裁量标准。比如武汉对8个市民采取的措施是训诫；我前面提到的青岛案例中，警方通报里说采取的是刑拘，这个差别就非常大了。这个标准到底怎么把握？裁量到底如何把握？社会危险程度到底怎么把握？这些如果在通报中能具体明确地说明，应该能让大家知其然并知其所以然。
问：法律对执法力度方面没有详细的执行细则？
王锡锌：很多时候法律上的规定只能是比较原则性的。但地方执法机关应该有几个基本把握。比如最高法院有个文章提到，除非明显有必要，不到最后，要慎用刑事化手段治理谣言。
最后手段实际上对应着最严重的后果，那怎么样把后果或者社会危害性进行量化？我觉得有两个要点，第一，执法机关必须要查证说明真实信息是什么，作为认定虚假信息的证据；第二，为什么对行为人采取制裁手段，要具体说明理由，阐述事实依据、法律依据和裁量依据。
问：如果之后在法律上判定这8位武汉市民并不存在“编造、传播虚假信息”的行为，他们可以提出行政诉讼、复议吗？
王锡锌：他们当然可以提出行政复议和行政诉讼，这属于救济权。现在我们回头看，虽然有点马后炮，但武汉的这几个医生实际上是一片混沌之中最早的预警者。我们真的应该公平的对待他们。
在这个非常时刻，对信息开放和流通的意义，社会和政府进行了又一次的认知。但我觉得我们更应该去思考，在日常状态，我们对信息流通是不是也必须坚持同样的宽容标准？如果没有了那些对各种风险保持警惕的眼睛和嘴巴，我们是不是会承受更大的风险？
在这个意义上，我认为，对于所谓的“编造传播虚假信息”采取法律处置，一定要充分权衡，要高度谨慎，要平衡各种利益；不要只为压制某种声音，或者说就为了让大家看起来风平浪静。要强化公权力的理性化行使，最关键的就是具体、充分的说明理由。
然后落实权力的理性，权威的理性就是你怎么做都要说明理由，你把理由说的很清楚，而且要有事实和理由。那如果这样的话我们其实可以做的更好一点。
1月29日，一名来自北京安贞医院的医护人员在医疗队驻地向队友演示防护服的穿脱。（新华社图）
问：这次武汉的“谣言”风波，带来怎样的影响，我们应该吸取怎样的教训？
王锡锌：这次8位市民中有医生，医生发出这样的声音，只要它不是空穴来风，就会在民间产生预警；只要主观上不是故意要扰乱社会秩序，就应当宽容。另外一方面，这些警报本来可以对官方的信息确证和供给产生倒逼效应，但这个声音全部给消掉了，预警没了，警报没了，倒逼机制没了。回头再复盘的话，其实这本来是一个机会，在时间轴上是一个很重要的节点。
问：疫情信息和其它信息相比，它的特殊性在哪里呢？
王锡锌：本质上都是政府信息，但疫情信息对权威性、时效性和充分性要求更高。疫情信息的披露特点是要保持权威性，不是谁都能发布的，所以法律单独限定了发布的主体，要汇总信息，保证权威和口径的单一，不要引起信息的混乱，第二个是及时，第三是充分，信息要不断更新。
北京大学法学院教授 王锡锌
撰文 | 左璐
1月1日，武汉警方在微博上通报：对在网上发布、转发不实消息的8名武汉市民进行了传唤，并依法进行了处理，但并未公开其具体传唤理由。
这8人之中的一位医生，接受北青深一度记者文字采访时公开了警方的训诫书，此时他已经因感染新型冠状病毒住进了重症监护室。在其公开的训诫书中，他因在“2019年12月30日在微信群发表有关华南水果海鲜市场确诊7例SARS的不属实言论”，武汉警方对其提出警示和训诫，并认定其行为已经严重扰乱社会秩序。
随着疫情进展，无论官方还是民间，都倾向于把这8位市民视为最初发出警报的人。关于地方有关部门对谣言处理的措施，也引起关注。
1月28日，最高人民法院官方公众号发表文章，对谣言问题从法理上进行了解释，其中就提到了8名武汉市民的问题：
“事实证明，尽管新型肺炎并不是SARS，但是信息发布者发布的内容，并非完全捏造。如果社会公众当时听信了这个‘谣言’，并且基于对SARS的恐慌而采取了佩戴口罩、严格消毒、避免再去野生动物市场等措施，这对我们今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事。所以，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者、传播者在主观上的恶性程度，及其对事物的认知能力。只要信息基本属实，发布者、传播者主观上并无恶意，行为客观上并未造成严重的危害，我们对这样的‘虚假信息’理应保持宽容态度。”
1月30日，国家卫健委高级别专家组成员曾光在接受环球时报主编胡锡进的采访中说道，这8个人是可敬的，我们事后评论，可以给他们很高的评价。
同一天，武汉警方终于对这个问题再次做出回应。下午2点13分，武汉警方在微博发声，“因8人情节特别轻微，当时公安机关分别进行了教育、批评，均未给予警告、罚款、拘留的处罚”。之前1月1日的通报微博已被删除。
从法律层面来说，编造、传播虚假信息的法律责任究竟该如何认定？行政处罚乃至刑事制裁的力度应该如何细化？对此我们采访了北京大学法学院教授王锡锌。
8位武汉市民究竟违法了吗？
问：此次武汉公安机关对8位市民的处理方式合法吗？
王锡锌：如果目前警方通报属实的话，他们对这些人进行了传唤，情节显著轻微，没有进行任何包括警告、罚款、行政拘留在内的行政处罚。签署《训诫书》是一种批评教育的措施，没有实施处罚。也就是说他们选择了批评教育，没有实施处罚。如果警方今日通报属实，警方的处理可能跟我们过去看到的一些信息还是有一些出入。
问：武汉公安在1月1日的发布中，通报对这8位武汉市民依法进行了处理，未详细说明。但在昨天下午2点左右，再次补充通报只是给予了批评教育。我们是否可以看见武汉警方态度的转变？
王锡锌：很难说警方有态度的转变。首先，还是要搞清楚当时警方到底采取了什么样的措施，如果当时就是这么处理的，他只不过是把情况进行进一步的说明和澄清，并没有态度上的转变。但这个澄清和说明，我觉得至少释放出一个信息，表明警方对这件事也承受着巨大的社会压力，需要通过进一步说明来澄清。
问：公安机关对8位武汉市民的通报处分理由是“散布不实虚假信息”，法律上对“虚假信息”是否有明确的定义？
王锡锌：法律中的“虚假信息”就是我们通常所说的谣言，但它和社会层面的“谣言”还是有区别的。法律对“虚假信息”并没有明确的定义。但需要注意的是，虚假信息只是一个关于信息是否真实的规定性概念；仅仅存在虚假信息，并不足以构成任何后果。法律法律所制裁的是“编造和传播虚假信息”的行为。
问：如何认定当事人是在“编造、传播虚假信息”，有哪些具体的认定标准？
王锡锌：在法律上至少有三个递进推进的门槛和认定标准。
第一，也是最简单门槛或最低标准，就是从内容上看信息是不是真实的，信息是否与真实相符合。如果认定行为人编造、传播了虚假信息，要进行处理的话，警方就应当去调查取证，认定真实的信息是什么，只有通过调查取证确证了真实信息，才能判断行为人所发布或散步的是否属于虚假信息。
也就是说，认定虚假信息，执法者负有调查和确定真实信息的法律义务。
但很不幸的是，一些执法部门没有把好这个最基本的门槛。我看到一个例子，1月22日青岛警方对一名编造虚假信息的市民采取了刑事拘留，也就是把他当犯罪嫌疑人来处理。
警方的通报里有提到他编造的虚假信息，内容为“齐鲁网闪电新闻发布山东省青岛市即墨区北安街道发现1名来自武汉的疑似新型冠状病毒感染的肺炎案例”，但该通报并没有提到这个信息是真是假。
从逻辑上说，既然是通报，至少要说明“经过权威部门调查”之后的真实信息到底是是什么，否则就很难判断警方是否履行了对信息进行甄别、调查、确认的职责，并在事实基础上依法采取处置措施。
换句话说，执法部门要对市民以“传播、编造虚假信息”来处理时，必须要经过权威的和法定程序的信息甄别，以确证的真实信息作为证据和对照。
在这个意义上，不实信息也具有向官方的信息确证和信息发布进行倒逼的功能。执法机关对信息是否虚假的确证义务，也是防止执法权力滥用所必须的。如果认定所发布的信息为虚假信息，就必须要有权威部分对相关信息的认定和确证，这就可以抑制执法权的滥用，也有助于责任追究的明晰化。
谁说了假话就谁来担责，这就可以有效引入约束机制。你说别人造谣，你得拿出证据来，用事实说话；不然我们怎么能说别人造谣？自己不喜欢的就认定为谣言，那就任性了，就会乱套。
第二，在信息不明晰或者信息高度不对称的状态中，社会心理层面会本能地产生高度的警觉，甚至一定程度的恐慌。
应当认识到，这种警觉和恐慌是必要的。比如传染病可能发生的时候，这个时候谁都不清楚，甚至连医生都不清楚，那这时候就是靠高度的警觉来提供社会心理和行动层面的预警资源。
在这种情况下，我们对所谓的“虚假信息”的认定，应当有一个更高的认定门槛，就是必须考虑主观上行为人有没有可能认知所谓真实的信息。比如一个人编造了一个谎言，但他并不知道真相，那他无非是在做一些猜测，这种猜测是出于警惕性，且是出于善意。如果我们一味地要求这些“预警”性信息必须真实，也可能压制警惕性的本能。
所以对“造谣”行为人主观状态的判定是非常重要的，没有人是全知全能的，没有人能够把所有的信息把握的那么准，特别是在非常态时期，保持社会心理警惕的必要性与信息的不确定性叠加，虚假信息的出现几乎不可避免，但不应当被棍子打死。
也即是说，即使“虚假信息”和事实发生了偏差，也不应当一律对发布和传播的行为人予以打击。过度打击的后果就是消灭了信息的竞争，实际上会造成寒蝉效应，没有人敢再说话，没有信息流通。但这种情况下，社会心理的恐慌和焦虑并不会减少。
缓解恐慌的办法是充分的、及时的权威信息供应，没有在供给侧提供更多的信息供应，而是在打击需求侧，这就是头痛医脚了。
第三个标准，我们还要进一步看虚假信息对社会秩序到底会带来多大的危险。在一个传染病情况不明的情况下，其实每个人心里都很焦虑和恐慌，不发布信息，大家交流焦虑；发布错的消息大家也会焦虑。但很多时候，错误的信息至少具有倒逼和聚焦的功能，反映出社会对信息需求的聚焦点。
在非常态时期，既要控制不实信息带来的危险，更要控制信息真空带来的危险。这种时候作判断时，就要对信息流通有一定的容错率，要考虑错误信息的社会危险程度，必须是错误信息可能或已经对社会秩序的扰乱达到了现实、紧迫和重大程度的时候，才能对不实信息予以打击。
因为在突发紧急情形下，社会本能性地需求大量信息，但信息供应无法匹配，没有谁能确保准确而及时的信息供给，官方也无法确保及时并准确的信息供应。对扰乱社会秩序的把握，必须要非常谨慎，充分考虑社会心理因素，严格遵循法治思维，不能用单一的维稳、政治化思维来对待。
而且如何理解扰乱社会秩序？秩序铁板一块，表面上风平浪静欢乐祥和就是好的秩序吗？我们的社会秩序就这么不坚固吗？就不能受到一点点秩序的波动？我看不是。
1月29日，贵阳市乌当区东风镇，市场管理人员上门与辖区经营户签订《抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情的责任书》。（新华社图）
“我们应该公平对待他们”
问：对编造、散播谣言的法律责任认定，执法机关是否有较大的人为裁量空间？
王锡锌：这个裁量权空间很大，有的地方存在法律问题政治化。目前对编造虚假信息的判定有几个问题。
首先是选择性执法比较明显。不实的信息多了去，我看到微信里面天天在传病毒是哪个国家制造的，这个是不是谣言？有没有查证？好像没有查处，也没有被删除。
其次是，执法机关没有一套严格的标准来指导执法，比如“扰乱社会秩序”的危险程度该如何判断？不能想怎么认定就怎么认定，需要具体的裁量标准。比如武汉对8个市民采取的措施是训诫；我前面提到的青岛案例中，警方通报里说采取的是刑拘，这个差别就非常大了。这个标准到底怎么把握？裁量到底如何把握？社会危险程度到底怎么把握？这些如果在通报中能具体明确地说明，应该能让大家知其然并知其所以然。
问：法律对执法力度方面没有详细的执行细则？
王锡锌：很多时候法律上的规定只能是比较原则性的。但地方执法机关应该有几个基本把握。比如最高法院有个文章提到，除非明显有必要，不到最后，要慎用刑事化手段治理谣言。
最后手段实际上对应着最严重的后果，那怎么样把后果或者社会危害性进行量化？我觉得有两个要点，第一，执法机关必须要查证说明真实信息是什么，作为认定虚假信息的证据；第二，为什么对行为人采取制裁手段，要具体说明理由，阐述事实依据、法律依据和裁量依据。
问：如果之后在法律上判定这8位武汉市民并不存在“编造、传播虚假信息”的行为，他们可以提出行政诉讼、复议吗？
王锡锌：他们当然可以提出行政复议和行政诉讼，这属于救济权。现在我们回头看，虽然有点马后炮，但武汉的这几个医生实际上是一片混沌之中最早的预警者。我们真的应该公平的对待他们。
在这个非常时刻，对信息开放和流通的意义，社会和政府进行了又一次的认知。但我觉得我们更应该去思考，在日常状态，我们对信息流通是不是也必须坚持同样的宽容标准？如果没有了那些对各种风险保持警惕的眼睛和嘴巴，我们是不是会承受更大的风险？
在这个意义上，我认为，对于所谓的“编造传播虚假信息”采取法律处置，一定要充分权衡，要高度谨慎，要平衡各种利益；不要只为压制某种声音，或者说就为了让大家看起来风平浪静。要强化公权力的理性化行使，最关键的就是具体、充分的说明理由。
然后落实权力的理性，权威的理性就是你怎么做都要说明理由，你把理由说的很清楚，而且要有事实和理由。那如果这样的话我们其实可以做的更好一点。
1月29日，一名来自北京安贞医院的医护人员在医疗队驻地向队友演示防护服的穿脱。（新华社图）
问：这次武汉的“谣言”风波，带来怎样的影响，我们应该吸取怎样的教训？
王锡锌：这次8位市民中有医生，医生发出这样的声音，只要它不是空穴来风，就会在民间产生预警；只要主观上不是故意要扰乱社会秩序，就应当宽容。另外一方面，这些警报本来可以对官方的信息确证和供给产生倒逼效应，但这个声音全部给消掉了，预警没了，警报没了，倒逼机制没了。回头再复盘的话，其实这本来是一个机会，在时间轴上是一个很重要的节点。
问：疫情信息和其它信息相比，它的特殊性在哪里呢？
王锡锌：本质上都是政府信息，但疫情信息对权威性、时效性和充分性要求更高。疫情信息的披露特点是要保持权威性，不是谁都能发布的，所以法律单独限定了发布的主体，要汇总信息，保证权威和口径的单一，不要引起信息的混乱，第二个是及时，第三是充分，信息要不断更新。